浅谈科学修编在“精品”建设中的作用

作者：webmaster 来源：张家界旅游网

　市第五次党代会报告提出“按照服务旅游、彰显特色、塑造个性的要求，以及建设世界旅游精品、建设面向国际的山水城市的目标定位，抓紧修编城市总体规划”。目前，正是张家界市城市总体规划(2006—2020)修编工作启动阶段，为了科学修编好城市总体规划，加快世界旅游精品的建设，营造城市规划的公众参与氛围，现就张家界市城市总体规划修编的思路和内容谈点个人看法。

    一、以科学发展观为核心指导，用创新思维保障城市总体规划的科学修编

    1．理性判断新形势。新世纪的张家界市城市发展挑战和机遇并存。这就要求在城市总体规划中用科学发展的眼光，抓住重要机遇，解决主要矛盾，建设和谐社会。当前及未来城市发展建设面临的主要问题有：1998年编制的城市总体规划所确定的城市发展目标已经提前实现，城市发展面临诸多矛盾和问题，如永定老城区功能过度聚集，交通拥堵等问题日趋恶化，建成区呈现无序蔓延的趋势，环境污染依然严重，历史文化和自然遗产的保护压力巨大，城乡二元结构的格局没有根本改变。同时，张家界进入21世纪前20年是重要战略机遇期，省委提出“把张家界打造成世界旅游精品”。这是在国内外知名旅游胜地基础上提出的新要求。再加上目前正处在经济体制、政策制度的转型关键期，各种社会矛盾相互交织，情况错综复杂。因此，新的总体规划必须适应科学引导张家界经济社会快速健康发展的需要。

    2．正确树立新观念。此次总体规划修编要树立城市发展框架立足大区域，城市发展对策贴近实际问题的观念，使总体规划既有战略性，又有可操作性。在规划编制前期，首先要认真总结规划的实施情况，并根据城市发展要求，依据城市发展的聚集和扩散理论，跳出“就城市论城市”的旧观念，从区域大空间的角度研究城市的空间发展战略，通过明确区域空间结构及城市在其中的节点组织作用，奠定城市与区域协调发展的基本架构。其次，总体规划的修编以城市问题为导向，根据我市城市发展的实际情况，突出新城、交通与基础设施、生态环境、自然遗产与历史文化遗产保护等重点问题，集中力量，重点突破，拿出对策。尤其是深入研究主导产业发展的趋势和布局，明确提出以产业发展为动力驱动永定新城的发展，并对永定新城和科技工业园区进行合理分工。

    3．明确规划新思路。即以建设世界旅游精品为目标，通过资源的优化配置和功能区的合理布局、兼顾公平和区域平衡，实现城市的持续、协调发展。一方面，规划从土地、水、能源和环境等关键因素入手，综合考虑资源和环境因素，并以此作为城市发展和空间布局的基础和条件，研究确定城市的性质、发展规模和空间布局，使城市空间的拓展与资源条件相结合，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，建设资源节约型和环境友好型社会。另一方面，合理布局城市功能区，努力实现不同功能区的协调发展。尤其是在新区规划、中心城区的调整优化以及城乡协调等方面，尝试打破土地与行政区划界限，大力推进城乡、区域，乃至经济、社会的统筹协调发展。

    4．探索修编新方式。即以“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”为工作方针，建立“三三四”的工作机制，加强跨区域的协调，体现城市规划公共政策的属性和以人为本的思想。“三三四”的工作机制指：由中国城市规划院、省规划院、市规划院三家规划编制单位既分工又合作，形成分工合作协调统一的规划方案；三级例会制度为市委、市政府专题会议，重要工作推进会议和日常工作协调会议；四种参与方式为市区县政府参与、市区县直部门参与、中外专家参与、广大群众参与。在编制过程中，与省直各有关部门、与市区县直各有关部门进行较为充分的沟通和协调，就有关问题达成共识。建立开放式的编制工作框架，将规划纲要的主要内容依据其不同的学科领域分解成不同的研究专题。同时，通过互联网、电视、电话、社会公示等途径向群众广泛征集意见。

    二、以建设世界旅游精品为主线，按照全面履行政府职能的要求修编调整规划内容

    1．要重视城乡和区域规划统筹，科学构思符合张家界城市发展规律的空间架构和发展策略。市委市政府在《加强城市工作决定》中明确提出“一城两区”的新城市空间结构，规划通过实施多中心组团式与新城市发展战略，完善城市和城市规划区，合理引导城市功能布局。同时，实施以新城、重点镇为重要的城镇化模式，建立逐步改变城乡二元结构的机制，有效引导城镇化健康发展，构筑城乡一体，统筹协调发展的格局，促进城市功能相互补充，产业合理分工，人口合理分布。

    2．要重视城市发展需求和限制因素，适度增强城市总体规划的刚性和强制性。总体规划要根据城市的综合承载能力，在对土地、水、能源等资源进行综合分析的基础上，确定城市发展目标、规模、布局。同时，对一些强制性内容进一步明确和细化，切实加强城乡规划作为政府宏观调控手段的重要作用，如对城市限建区进行明确划分，对水资源等资源利用指标、环境保护指标和建设标准提出明确要求。总体规划刚性的增强将进一步维护和加强城市发展的可持续性，有力地推动世界旅游精品的建设。

    3．要重视历史文化与自然遗产保护，有力促进城市文脉延续、自然资源保护利用与人的全面发展和谐进行。一方面，以不同城市功能区的和谐发展加强历史文化遗产的保护，即建立起旧城功能提升与减量调整并举，旧城保护与新区发展联动的机制。合理确定旧城的功能和容量，鼓励发展适合旧城传统空间特色的文化事业和文化、旅游产业，疏导不适宜的功能。同时，加快新区发展，承担旧城部分功能，形成城市新的发展级，拉动区域有序发展。通过加快拆除违法建设及严重影响历史文化风貌的建筑物和构筑物，严格控制旧城的建设总量和开发强度，重塑旧城优美空间次序，形成宜居环境。另一方面，以加强武陵源自然遗产的保护促进自然资源的永续利用。从变“大拆大建”为“有机更新”入手，积极探索小规模渐进式有机更新的方法，以细致到位的工作方式，加强自然遗产保护，并切实改善景区农民的生产生活条件。

    4．要重视修编规划的质量。为确保规划成果质量，一是要确定规划修编调整的定位，而不是简单地推倒重来。实事求是地延续保留原规划合理部分，调整不合理部分，补充规划不足的部分。二是在工作方法上采用“以人为本”“开门规划”的做法。在开展新一轮城市规划修编时既要打开学术大门，做到“先策划，后规划”“先研究，后编制”，引入多专业多学科参与规划，也要向社会敞开规划大门，引入市区县政府、相关部门、普通市民参与规划的讨论与制定工作。三是在工作内容上着重强调“战略”和“近期”两头。“战略”着重分析远期我市中心城市及周边的土地环境容量和城市综合承载能力，分析未来大的城镇化空间需求，确定远景规划的大空间战略格局以及重要的生态和基础设施廊道；“近期”则着重研究城市即将面临的问题，提出未来城市的近期策略。四是在技术途径上采用“深化在研究、简化在编制、强化在实施”的做法。城市总体规划调整修编完成之后，迅速开展专项规划、控制性详细规划和地方规划技术标准的深化工作。在快速变化的年代，城市规划工作的深化完善是一个不断优化的动态过程，在这个过程中，城市最重要的资源和品质将得到刚性的保证，此外还要给市场经济和城市发展以弹性、选择性和灵活性。顺应规划的“不变”应“万变”。

（作者系市规划管理局总工程师　张丕达）

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